L’action foncière désigne l’ensemble des moyens par lesquels une collectivité ou un organisme public acquiert ou contrôle des terrains pour réaliser un projet d’intérêt général. Elle va de l’achat à l’amiable à l’expropriation, en passant par la préemption et la réserve foncière.
Sans maîtrise du sol, un projet d’aménagement reste sur le papier : dès qu’il est connu, le prix des terrains concernés grimpe. L’action foncière sert à acquérir ou à geler ces terrains avant que le marché ne réagisse.
Ce que désigne l’action foncière
Le terme n’est pas défini en tant que tel par la loi. Il regroupe des outils du Code de l’urbanisme et du Code de l’expropriation, qui permettent à la puissance publique de disposer d’un terrain pour y loger des habitants, y installer un équipement, créer une zone d’activité ou protéger un espace naturel ou agricole.
Deux logiques coexistent. La première vise la maîtrise de la propriété : la collectivité devient propriétaire, par achat, préemption ou expropriation. La seconde vise la maîtrise des usages : le terrain reste à son propriétaire, mais un bail, une convention ou une servitude en encadre l’utilisation.
Qui mène l’action foncière
Les communes et les intercommunalités sont les premières concernées, parce qu’elles détiennent la compétence en urbanisme. Les compétences du maire en urbanisme déterminent d’ailleurs ce qu’une commune peut décider seule et ce qui relève de l’intercommunalité.
D’autres organismes publics interviennent à leurs côtés :
- les établissements publics fonciers, d’État ou locaux, achètent des terrains pour le compte des collectivités, les conservent le temps nécessaire, puis les revendent ;
- les Safer surveillent les ventes de terres agricoles et disposent d’un droit de préemption pour orienter ces terres vers des projets agricoles ;
- le Conservatoire du littoral et les départements acquièrent des espaces naturels à protéger.
Ce rôle de portage foncier compte beaucoup : l’organisme achète tôt, quand les prix sont encore bas, et la collectivité rembourse quand son projet est financé.
Anticiper : stratégie et planification
L’action foncière commence avant tout achat, par la planification. Le plan local d’urbanisme, le schéma de cohérence territoriale et le programme local de l’habitat disent où la collectivité compte agir et pour quel usage. Pour repérer les parcelles utiles, il faut savoir identifier un terrain en zone urbaine et lire son classement au règlement du plan.
Le plan peut aussi inscrire des emplacements réservés, des terrains que la collectivité se réserve pour un futur équipement. La veille foncière complète le dispositif : suivre les ventes et les prix permet de repérer les parcelles stratégiques avant qu’elles ne changent de mains.
Les outils pour acquérir un terrain
Quatre outils reviennent le plus souvent, du moins contraignant au plus contraignant pour le propriétaire.
| Outil | Qui l’utilise | Effet pour le propriétaire |
|---|---|---|
| Achat amiable | Collectivité, établissement public foncier | Vente négociée, prix libre |
| Droit de préemption urbain | Commune ou intercommunalité | La collectivité se substitue à l’acheteur |
| Zone d’aménagement différé | Collectivité, établissement public | Droit de préemption sur un périmètre, pour une durée limitée |
| Expropriation | Personne publique après utilité publique | Transfert forcé de propriété contre indemnité |
Le droit de préemption urbain se déclenche à la vente. Le propriétaire qui veut vendre dépose une déclaration d’intention d’aliéner en mairie. La collectivité dispose alors de deux mois pour répondre, et l’absence de réponse dans ce délai vaut renonciation à préempter. Si le propriétaire conteste le prix proposé, le juge de l’expropriation peut le fixer.
L’expropriation pour cause d’utilité publique reste le dernier recours. Elle suppose une déclaration d’utilité publique précédée d’une enquête publique, puis une enquête parcellaire qui identifie les terrains et leurs propriétaires. Le transfert de propriété est prononcé par le juge, et le propriétaire reçoit une indemnité.
Les outils qui ne passent pas par l’achat
Maîtriser l’usage d’un terrain suffit souvent, surtout en milieu naturel ou agricole. Le bail emphytéotique, très long, donne à la collectivité l’usage du terrain sans qu’elle en devienne propriétaire. Le bail réel solidaire dissocie le sol du bâti : un organisme garde le terrain, et le ménage achète seulement le logement, à un prix plus bas.
Les obligations réelles environnementales permettent à un propriétaire de s’engager, par contrat, à protéger la biodiversité de son terrain, et cet engagement suit le bien en cas de vente. Les conventions de gestion avec un agriculteur ou une association jouent un rôle voisin.
Ces formules se distinguent d’une société foncière privée, qui détient des terrains ou des immeubles pour en tirer un revenu. Le fonctionnement d’une société foncière relève d’une logique de rendement, alors que l’action foncière publique poursuit un projet d’intérêt général.
Ce que peut faire le propriétaire concerné
Un propriétaire visé par une action foncière garde plusieurs droits. Lorsque son terrain est grevé d’un emplacement réservé, il peut exercer le droit de délaissement : il met la collectivité en demeure d’acheter, et celle-ci doit se prononcer dans un délai fixé par le Code de l’urbanisme.
Face à une préemption, il peut contester le prix proposé devant le juge de l’expropriation. Face à une expropriation, il peut former un recours contre la déclaration d’utilité publique et discuter le montant de l’indemnité. Un propriétaire n’est jamais privé de son bien sans indemnité ni contrôle du juge.
Les limites de l’action foncière
L’action foncière coûte cher aux budgets locaux, et ses délais se comptent en années entre le repérage d’un terrain et la livraison du projet. L’objectif de zéro artificialisation nette, fixé par la loi Climat et résilience, pousse en outre les collectivités à recycler des friches plutôt qu’à acheter des terres nues, ce qui complique souvent les montages.
Une fois le terrain aménagé, il est en général cédé à un opérateur. C’est le terrain du métier de développeur immobilier, qui achète les parcelles prêtes à construire et porte la réalisation des logements ou des bureaux.
La plus-value créée par la décision publique, par exemple le passage d’un terrain agricole à un terrain constructible, reste l’un des points les plus débattus de l’action foncière. Les outils de préemption et de portage existent justement pour qu’une partie de cette valeur bénéficie à la collectivité qui a décidé de l’aménagement.
